汪科：城市更新和建筑改造的政策考量
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▲汪科 住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长
2019年11月，总书记在上海视察，提出要像对待“老人”一样，尊重和善待城市中的老建筑，保留城市的历史文化记忆。2017年，上海率先提出在城市建设中，从“拆、改、留”转变为“留、改、拆”，以保护为主的城市有机更新方式，这样的一个原则和理念，目前已经作为我国城市更新和既有建筑改造的基本原则。需要说明的是，我给大家介绍的城市更新和既有建筑的政策，都来自于各地的实践，在办公室不可能闭门造车来总结并提出这些理念方法和制度要求。
我国的城市更新政策，源于2013年中央城镇化工作会议要求和2015年中央城市工作会议的要求，中央城镇化工作会议就提出，城市有许多历史记忆，特别是一些历史悠久的老城区是最宝贵的，不能因为浮躁无知而破坏。到2015年中央城市工作会议，就明确提出，要有序的实施城市的修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境协调、优美。通过维护加固老建筑、改进利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力，也提出了要恢复城市自然生态，改变城市建设中过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的状况，让城市更自然，更生态，更有特色。
▲南京金基国创园改造前/改造后
根据中央的部署要求，住房城乡建设部2013年以来通过大量的基础研究和调研走访，出台了多方面的政策，包括：2017年，针对老旧城市比较普遍存在的问题，提出城市双修，印发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，通过对山体、水体、水系、绿地来修补城市的功能空间环境，补足城市的短板。同时也在三亚、徐州等58个城市开展了试点工作，到2019年进行了总结，大约开展将近1万个项目，58个城市总装修项目投入将近15000亿。同时也在三亚、徐州、景德镇和延安分别召开现场会来推广相关的经验。
2018年，印发《关于进一步加强城市既有建筑保留利用和更新改造的通知》，明确提出要加强既有建筑的保留利用和更新改造，提出要严格的对既有建筑的拆除问题进行管控，同时我们也充分深刻的认识到既有建筑的改造，还有很多的很长的路要走，制度不完善，技术方法各方面也有很多的缺失。就以景德镇为试点来推进探索相关的工作路径。这些年景德镇的利用原有的国营陶瓷厂的厂房来进行改造，来提升复兴城市的陶瓷产业。
2020年8月，推进完整社区建设。改革开放以后，全国的城市由原来的单位大院逐渐走向居住小区，以居住为主功能的小区也存在问题，涉及到社会层面的问题，社区建设也成为国家关注的重点。如何在新时期安排好社区建设，住房城乡建设部会同12个部门印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》，针对很多的居住小区存在的配套不完善问题，我们提出要建设完整社区，所谓完整社区，就是希望老人和儿童可步行5-10分钟的范围内，享受城市基本公共服务、便民商业设施、市政基础设施和公共活动空间，同时将打通各个居住小社区之间交通系统，比如步行和骑行，构建15分钟生活圈，来配套更高层级的中小学、养老、医院等设施。
▲南京石榴新村城市更新项目效果图
2020年7月，推进老年人居家适老化改造。民政部、住建部等九部委联合印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》，指导各地开展居家地面、卧室、如厕洗浴、厨房设备、屋里环境等改造，增强居家生活设施设备安全性、便利性，提升居家养老服务品质，来适应老龄化的需要，共同推进居家的适老化改造。
2020年，加强城市与建筑风貌的管理，印发《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，对超大体量的公共建筑、超高层地标建筑、重点地段建筑进行严格管控，严格限制各地盲目规划建设超高层“摩天楼”。最近住房城乡建设部正在公示，加强超高层建筑规划建设管理，对大中城市，对中小城市的建筑高度，对县城的建筑高度分别提出了上限的要求，一般不得新建500米以上建筑，对250米以上建筑，要进行消防、抗震、节能等专项论证和严格审查。另一个是推进历史建筑的保护利用。2015年中央城市工作会议提出，要用5年的时间划定和确定一批城市历史文化街区和历史建筑，这项工作我们也在紧锣密鼓的进行。
这里给大家介绍一个数字，我国现有的历史建筑4.7万个，同时也在开展相关的试点工作，核心就是对历史建筑进行应保尽保，能够对历史建筑挂牌、测绘建档。这里要说明的，历史建筑不等同于文物建筑，在政策要求中就强调，在保留城市历史建筑，就像欧洲、巴黎、柏林等城市的做法一样，历史建筑不是要求建筑的每一个构件、每一个立面都要进行如何保护，而是根据历史建筑的价值来有选择的进行保护。比如老街区立面，特别是历史文化街区，立面可以不动，但是可以把里边的建筑空间打通，可以改造结构，甚至可以结合规划开发地下空间等等。
▲颐和路历史文化街区
最近住建部印发了防止大拆大建的限制性通知，被称之为禁拆令，在城市更新中，与限高令连成了一个组合拳。
党的十九届五中全会对实施城市更新作出了部署，十四五规划也提出了要求，目前全国各地已经把城市更新作为城市建设的重中之重的任务，各地都在行动，但是到底更新什么？各地方怕得很，做大了不行，做小了，觉得政府投入的一个项目，按照惯常政绩观和发展观，小动作又觉得不够劲儿，都希望住房城乡建设部明确要求，我们按照中央深改委要求，正在研究起草实施城市更新的行动意见，会同相关部门对实施城市更新进行全面的顶层设计和研究，报请中央批准印发。
这是一项非常深刻复杂的事，从2019年报请中央经济工作会议，提出要将城市更新列为国家未来城市建设的方向，就开始研究起草关于城市更新的文件，但是现在看，城市更新的制度完善，适应的标准很复杂，很难在短期内到位，所以远近结合，就提出防止大拆大建的通知。
这个文件有很多新意，主要有三条，第一条，要控制大规模的拆除；第二条，就是控制大规模的增建。对这两条，大家一定不要简单狭义的解读，我们提出是在特定范围，城市更新单元或一定的片区内如何来限制拆除的比例和增建的比例。第三条，是尊重老百姓的意愿，不能按照以前的方式，简单一征了之，一搬了之，而是要尽可能让城市居民按照自己的意愿留下来，就地居住，而不是简单的被搬到城市郊区去。
此外，在大拆大建中也要考虑应留尽留住城市的记忆。在这个文件中大家一定要留意，城市更新文件，汇聚了国家领导人对老建筑的指示要求，充分对待老建筑的价值，尽可能的保留改造利用。
▲南京小西湖历史风貌区改造前/改造后
还有，中央层面有三个重要的文件，大家在推进城市更新和既有建筑改造中要特别关注。
一是去年7月，国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，满足人民群众美好生活需要，推动惠民生扩内需，推进城市更新和开发建设方式转型促进经济高质量发展。从某种意义上讲，城市更新涉及到历史建筑的保留利用、老旧小区的改造等多种形式，甚至改造棚户区也是一种形式，在老旧小区改造中就提出了基础类、完善类、提升类的不同情况进行改造，不一定要一次性到位，需要各地因地制宜来确定改造的内容清单和标准。
二是今年7月，中办、国办印发《关于推进城乡建设绿色发展的意见》，要求转变城乡建设发展方式，推进既有建筑绿色化改造。
三是今年8月，中办国办印发《关于在城乡建设中加强历史化保护传承的意见》，首次以中央名义，专门印发关于城乡历史文化保护传承，具有划时代的里程碑意义。这个文件表面上没有更新改造的问题，但从侧面提出了城市更新和既有建筑改造的原则与底线，其中就提出加强传统的名城、名镇、名村、历史文化街区、历史建筑、历史地段的保护，还要对老房子、老环境等一些人文景观的保护。
在这些工作中，我认为城市更新和改造有很多重要的意义。在中央城市工作会议提出一个尊重、五个统筹，实际上城市更新和旧建筑改造是符合城市发展的内在规律，怎么样进一步深刻认识城市更新，我觉得应该全面，希望大家多多关注。
一是关注保护资源环境。城市要从外延扩张向内涵提质转变，从全国范围讲，从宏观上来讲，我们的城市建设用地已经达到了11万平方公里，整个城乡建设用地已经超过了23万平方公里。这样的建设用地空间，在一定程度上已经能够满足我国城市人居环境建设的需要。
二是积累的城市病怎么进行治理。城市更新改造本身就是低碳绿色发展的需要，我们每一个老房子都存在能源消耗、资源环境消耗，我们怎么充分利用好，才是真正的实现低碳绿色发展。在这里要特别留意，我们不能像有些地区，一方面要求推进碳达峰碳中和，另一方面又拆掉那些高楼大厦，拆除老建筑，还说要实现绿色发展，这就是说一套做一套。
三是要看到城市更新和建筑改造对于改善民生的重大意义。过去很多的小区，很多的老建筑，很多城区已经不适应需求，我们应该怎么样通过更新改造来解决问题，特别是解决老百姓急难愁盼的问题，这是城市更新实施行动的一个重要的目标。我们必须也要看到城市更新和建筑改造对于经济发展的意义，在这一点上大家特别要留意，我们的城市更新和改造需要多方面的参与，不是简单的由政府包办进行更新，这个项目由政府做，那个项目由政府做。实际上政府既没这个财力，也不符合城市发展建设的规律。
▲越界梦幻城文化产业园改造前/改造后
一是认识不到位。我们的城市为什么积累了这么多问题？到底我们要建设一个什么样的城市？什么是好的建筑？为什么要拆除老建筑？存在很多的误区。这些东西都需要我们在认识层面来解决。
二是制度不完善。我们对建设新建筑、新小区、新城区积累了很多经验，同时也形成了很多的管理模式，但对于老建筑、老小区、老城区的更新改造，制度机制很不适应，城市规划管理、工程建设审批、项目生成方式，社会参与途径等，政策很不清晰。
三是标准不适应。特别对于日照间距、消防、加装电梯、室内改造等问题。关于消防设计审验上，我们已经做了大量的工作。对很难按照新的要求来建设消防的问题、日照间距的要求，我们提出，至少不降低原有的建设时期抗震设防的标准和采光的标准。
四是动力不够充足。更新改造投资大，回收的周期长，有些地方甚至收益还不是很明朗，开发商也看不上。周期长之后，一些城市领导也没兴趣，那么对于既有房屋的所有者来说，老城区老房子，大部分住的是老人、弱势人群，让他们拿出足够的钱来进行改造，很难。
▲门东历史文化街区
十九届五中全会和十四五规划已经明确提出实施城市更新行动，在一定程度上，这是一次战略行动。住建部也正在研究制定相关的文件，我认为有这么几个问题需要大家一起来思考。
一是为什么更新？为什么改造？刚才谈到很多的重大意义，我认为有三个层面值得大家深入思考。首先，改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978到2020年，城镇化率从17.9%上升到63.89%，城市在国民经济社会发展中的地位越来越突出，城市建设带动了经济社会发展，成为现代化建设的重要引擎；第二，建筑是城市的重要要素构成，也是我们基本生活的载体，怎么样增强建筑的宜居和实用是我们不得不面对的问题；第三，从未来碳达峰和绿色发展讲，我们已经注意到，为什么城市建设和建筑的更新改造一定要走在绿色发展之前，就是因为我们国家每年建筑房屋的开工达到20多亿平米，而且这个建筑一旦投入建成之后，就直接指向30年、50年、上百年的事。今天建筑改造的水平和城市更新的质量，直接影响到2035年基本实现现代化和中华民族复兴的环境品质，所以要有更高的标准。
二是更新什么？改造什么？实施城市更新行动，主要任务是顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，按照有机更新理念，优化城市空间结构和布局形态，完善公共服务、市政交通、生态安全等城市功能，推动城市开发建设方式从房地产为主的增量建设，转向以提升城市品质为主的存量提质改造和增量结构调整并重，推进城市高质量发展。
现在很多城市的重点项目都是自上而下的，但随着城市工作思路的转变，我们要问计于民，要按照老百姓的需求愿望，根据他们的急难愁办问题来生成项目，来确定到底要更新什么，改造什么。像北京的劲松社区，这些年进行了成功的实践，在老房子中增加新的服务，获得了居民好评。比如说成都的八里庄工业厂房改造利用，通过增加新的业态，也获得了好评。还有广州的永庆坊，利用原有的历史文化街区和历史建筑进行保留改造利用，也得到点赞。
三是谁来更新？谁来改造？不少地方政府，在禁止大拆大建后，抱怨说政府项目没法落地了，30亿、40亿50亿的大项目没法落实了。城市更新和改造中，不是那种大刀阔斧的改造，而是由城市的居民、业主、社会主体来推进，拿捏好政府、社会、市民这三个主体的关系，也就是科学把握市场与政府的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动有效市场和有为政府更好结合。
政策正在研究制定，我想和大家一起来交流和讨论。以下几个方面值得关注。
第一，还是要有正确的价值观念。比如对老房子的态度，直接影响后边的拆不拆、怎么改。要贯彻落实新发展理念，坚持绿色低碳发展，坚持以人民为中心的发展思想，“让人民群众在城市生活得更方便，更舒心，更美好”。
第二，问题怎么查找。在城市的更新和改造中，要把问题列出一个顺序，哪些是最急盼的问题，哪些是最基础的问题，哪些是老百姓最期待的问题，应该把它精准的查找出来，而不是简单的由书记市长拍着屁股拍下来，怎么样更好地发挥企业投资的效应。
精准的问题查找，要通过城市体检，发现和统筹解决城市亟待解决的矛盾问题、短板问题、急难险重问题，保障城市安全、建筑安全、人的安全，这是第一选项。
第三，正确的方式方法。怎么样去认识“绣花功夫”微改造、小规模渐进式，怎么样进行各类更新改造的统筹，能够按照系统的科学理论，发挥1+1>2的效应。
▲熙南里历史文化休闲街区
第四，要分层次、分区域推进城市更新和改造。从我们介绍的相关文件中可以看出，很多工作重点是分层次的，比如说在城市层面，我们要推进城市的生态的修复和功能的完善，来改善环境，提升功能，补足短板，增强特色。在社区层面，就是考虑到城市居民70%的时间是生活在社区的，要尽可能的解决社区层面的需求，按照完整社区的标准和理念来推进居住小区的改造。
第五，在建筑层面，对既有建筑，对单体层面怎么保障安全和宜居性。在城市更新改造的决策中做到心中有数，我们一定要看见各地的差异、资源条件和发展阶段不一样，各地一定要因地制宜，不能简单的套用，我们今天在上海，来学习上海的理念和方法，但不能简单的把一个大上海经验套用到中西部的一个小城市。
第六，量力而行和持续推进。不能脱离经济社会发展的实际，盲目的来推进。
第七，怎么支持，怎么保障。就是在政府层面，我们认为需要进一步完善政策和制度。
比如怎么样划定底线。将城市安全、社区安全、建筑安全成为底线，合理控制城市的密度、高度、强度，怎么样少拆房慎砍树。
健全制度。怎么样再造审批流程和时间，怎样推进放管服和营商环境，怎样保障多元参与，都需要从制度层面来进行保障。
完善标准。特别是工程安全标准、标准改革改革，对原有的建筑标准很难简单的完全的扭转过来，推动构建城市更新的标准体系。
财金政策。包括金融支持和社会资本的参与，都涉及财税金融的改革。
技术创新。很多更新的制度和方法，要先在技术创新中率先推进，包括CIM、BIM，建筑技术、地下空间、加层技术的创新等，推动建筑结构的改造，建筑技术设备的改造等。
加强监管。包括评估、考核、审计、问效、追责。当然我们的监管必须确定合适的对象。
这次演讲的最后，汪科副司长强调，城市更新和建筑改造，还是要把保护放第一位，他一口气放了多张图片，都是关于保护的案例。
汪科说，保护是最重要的底线，怎么样做好历史文化要素的保护，绝不能像有些城市，原是一个很好的古城，山水城特色明显，因大拆大建，把一个古城当小区建，当景区建；也不能简单复古，中国的古城多，古县城多，是不是把每个古城都从明清时代找回来重新再建一遍？还有历史文化街区，不能简单的留几个东倒西歪的老房子，然后一放了之了就算保护。同时我们也要看见保护带来的效益，这方面上海很多地方都可以看见，更新改造有很大的经济潜力。
汪科认为，城市更新和建筑改造具有非常美好的前景，顺应了老百姓的需求，同时也面临很多的问题，需要不断的完善制度，加大政策的支持力度。城市更新和既有建筑的改造，又是一项长期的工作，要坚持以人民为中心的发展思想，抓住人民急难愁盼的问题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，久久为功，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，为人民创造更加幸福的美好城市生活。
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